Избирать нельзя назначать

В наступившем году в российскую внутриполитическую жизнь вернутся прямые выборы глав регионов. Для Северного Кавказа это событие имеет особое значение. История российской региональной политики последних девяти лет оказалась зарифмована именно с этой частью страны.

Идеи отказа от прямых выборов губернаторов озвучивались неоднократно с того момента, как в 1995 году был принят закон, в соответствии с которым все главы российских субъектов должны были проходить процедуру всенародных выборов. Через год Конституционный суд определил, что глава региона не может избираться республиканским, областным или краевым парламентом. И происходило это по большей части вне всякой привязки к Северному Кавказу и его специфике. Однако непосредственным поводом для отмены прямых выборов глав регионов стал террористический акт в Беслане в сентябре 2004 года. Вскоре после трагедии на расширенном заседании российского правительства Владимир Путин огласил инициативу по изменению порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ. В декабре того же года она обрела силу закона. Тогда подобные меры объяснялись необходимостью сдерживания терроризма, националистических, сепаратистских и клановых тенденций.

С 2004 года прошло уже достаточно времени, чтобы оценить степень эффективности отказа от избрания глав регионов. Теперь уже видно, что надежды на стабилизацию Северного Кавказа с помощью этой меры не оправдались. Отмена выборов не привела к снижению количества террористических акций и диверсий в проблемном регионе. Если в 1990-х годах понятие «терроризм» было в массовом сознании зарифмовано с Чечней, то сегодня не меньшие опасения вызывает ситуация в Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии. К слову, немало признаков дестабилизации в последние годы видно и в Поволжье (вспомним хотя бы события лета-осени прошлого года в Татарстане). В этой связи стоит отметить, что такие акции, как атака на Нальчик в октябре 2005 года, возвращение практики суицидального терроризма в Чечне, перенос диверсий и терактов за пределы Кавказского региона (взрывы в московском метро и в Домодедово) произошли уже после изменения практики наделения полномочиями глав регионов. Пожалуй, самым ярким примером политической дестабилизации в период после отмены выборов стала Кабардино-Балкария, которая в 2010 году по числу терактов опередила Чечню. А ведь в 1990-х годах ее называли «спящей красавицей» Северного Кавказа. Добавим к этому, что одной из причин роста русских националистических настроений под лозунгом «Хватит кормить Кавказ» является отсутствие адекватной публичной информации о состоянии дел в северокавказских республиках.

При этом издержки практики назначения региональных руководителей оказались немалыми. Во-первых, она резко противопоставила Кавказ всей остальной России. В самом деле, риторический вопрос: насколько обоснована отмена выборов в Красноярском крае или на Камчатке, если опасность может быть локализована в северокавказских республиках? Отсюда и укоренение массовых стереотипов о Кавказе, как о «тормозе прогресса», «похитителе свободы» и «гире, тянущей вниз всю страну». Во-вторых, с отказом от выборов произошло «схлопывание» публичных процессов. Многие каналы для выхода протестной энергии оказались закрыты. Как следствие, появился массовый запрос на радикализм и экстремистские подходы. Борьба же за кресло регионального руководителя пошла на бюрократическом уровне, то есть в среде, в которой влияние коррупционных механизмов выше по определению. Таким образом, борьба за назначение не снизила, а увеличила риски, связанные с «приватизацией власти», ее непрозрачностью. В конечном итоге она стала дополнительно провоцировать экстремистские настроения.

Говоря о выборах на Северном Кавказе, особо следует отметить самую крупную республику региона Дагестан. До 2006 года эта республика вообще не знала института президентства. Она была единственным субъектом РФ, где региональный руководитель не избирался прямым голосованием даже до бесланской трагедии. Однако существование «коллективного президента» – Госсовета (со всеми поправками относительно личной роли Магомедали Магомедова, который стоял во главе этого органа вплоть до его упразднения), представлявшего 14 основных этнических групп Дагестана, позволяло учитывать хрупкий баланс различных групп влияния в крупнейшей северокавказской республике.

Но как вернуть прямые выборы, избежав при этом дополнительных потрясений? Вот вопрос, который сегодня задают и высокопоставленные чиновники, и эксперты. Первой северокавказской республикой, которая должна испытать на себе возвращение выборной практики, является Ингушетия. В июне прошлого года депутаты Народного собрания республики приняли закон, определяющий порядок выборов главы этого субъекта Федерации. И хотя выборы там должны состояться только 8 сентября, в единый день голосования, уже в начале 2013 года избирательная машина начала медленно набирать обороты. 16 января председатель ингушского избиркома Мусса Евлоев объявил о начале формирования участковых комиссий (к апрелю оно должно быть завершено).

О выборах, как о важнейшем приоритете заявил и глава республики Юнус-бек Евкуров. Сделал он это, вернувшись из поездки в Москву, куда он отправился на первом республиканском скоростном фирменном поезде. Эта поездка также имела символическое значение. Она была призвана показать, что, несмотря на имеющуюся политическую нестабильность, власти продолжают работать над улучшением ситуации. Параллельно с этим пришли в движение и политические объединения. Заявления относительно выборных перспектив сделали представители ЛДПР, «Справедливой России» и Партии народной свободы (ПАРНАС).

Избирательная кампания снова актуализировала проблему «возвращения» Руслана Аушева. 14 января инициативная группа начала сбор подписей под обращением к первому президенту республики (он был впервые избран в 1993 году) с просьбой об участии в выборах. Подобные технологии в случае с Аушевым используются не первый раз. Так, в 1992 году, будучи несогласным с Москвой в подходах к разрешению осетино-ингушского конфликта, Аушев покинул пост временного главы администрации Ингушетии и начал сбор подписей за выдвижение своей кандидатуры на президентский пост. Эта кампания фактически привела его к власти. Уже в период президентства его преемника Мурата Зязикова в 2008 году в республике снова проводилась кампания за возвращение Аушева, однако сам экс-президент тогда воздержался от вовлечения в политическую кампанию. Как бы то ни было, а определенный ностальгический ресурс по временам первого избранного главы Ингушетии продолжает сохраняться и эксплуатироваться.

Помимо этого есть опасения, что прямые выборы могут вообще не состояться. Остроты ситуации придает то, что данная тема актуализировалась после обращения главы парламента Северной Осетии Алексея Мачнева к президенту Владимиру Путину. На заседании совета законодателей 13 декабря Мачнев заявил, что отказ от назначений глав российских регионов может привести к новому накалу политических страстей и ухудшению социально-экономической ситуации. В этой связи спикер северо-осетинского парламента предложил следующую схему: представители партий в региональных законодательных органах власти предлагают президенту России свои кандидатуры, после чего глава государства выдвигает на утверждение депутатов двух-трех претендентов, одного из которых народные избранники должны утвердить.

Надо сказать, что идея Мачнева получила поддержку со стороны некоторой части российского депутатского корпуса. Естественно, и определенная часть чиновничества, не склонная к публичному выражению своей позиции, готова поддержать такой подход. Наверное, выскажи подобную идею спикер Законодательного собрания Владимирской или Ростовской области, реакция в Ингушетии была бы не столь громкой. Но инициатива по ревизии федерального закона, предусматривающего прямые выборы глав регионов (он был подписан президентом РФ 2 мая 2012 года), пришла из Северной Осетии, с которой у соседней Ингушетии крайне непростые отношения. Осетино-ингушский конфликт из-за Пригородного района сегодня основательно притушен. Можно даже говорить об определенной позитивной динамике в его урегулировании. Однако он еще не разрешен, и любое неоднозначное заявление со стороны соседа воспринимается крайне болезненно и подозрительно. Поэтому неслучайно 15 января Координационный совет неправительственных организаций Республики Ингушетия подготовил обращение к Путину с просьбой не подвергать право выбора новым ограничениям.

Интересно, что сам глава республики Юнус-бек Евкуров не определился ни по вопросу своего собственного участия в выборах, ни по отношению к самой процедуре избрания руководителей региона. О своем участии он намерен объявить в феврале-марте этого года. В интервью изданию «Коммерсант» Евкуров дал логически противоречивую оценку прямых выборов глав республик. С одной стороны, он заявил, что регионы сегодня к этому не готовы, а с другой высказался за то, что если уж избирательных кампаний не избежать, то для республик Северного Кавказа не должно быть исключений.

Определенные резоны и в инициативе Мачнева, и в осторожности Юнус-бека Евкурова, безусловно, присутствуют. Понятно, что оживление публичной политики в Ингушетии снова активизирует обсуждение ситуации вокруг Пригородного района. Стоит отметить, что позиция республиканских властей по этому вопросу намного более умеренная, чем у общественников и правозащитников. Есть вопросы и к тому, насколько активной будет религиозная оппозиция, и какую роль в новых выборах сыграет радикальное подполье.

Однако очевидно и другое. Отказ от легитимации власти посредством выборов превращает ее в чужака в республике. Более того, это делает ответственной за все неурядицы в отдельно взятой Ингушетии федеральную власть. Ведь, если она назначает руководителей, то республиканская власть в таком случае является просто филиалом администрации президента РФ. Данный подход создает немало препятствий для нормального диалога с населением, без которого невозможна ни качественная профилактика экстремизма, ни интеграция в общероссийские процессы. Даже для применения насилия намного более выгодно иметь мандат от населения, чем одну лишь поддержку из центра. Избираемая же власть позволяет создать определенные каналы лояльности, что крайне важно для Москвы. В условиях Ингушетии выборы позволяют также противопоставить исламистскому подполью вменяемую светскую оппозицию. В отличие от той же Чечни здесь есть политики, способные играть на этой площадке. Таким образом, у населения появляются новые политические альтернативы, при которых протест не будет сводиться к подполью или к уходу в лес.

Конечно, выборы идеализировать не стоит. Они предлагают один набор проблем вместо других. Более того, региональная специфика также должна быть учтена, поскольку этническая композиция, религиозная ситуация в той же Ингушетии или Дагестане отличаются друг от друга. Но без качественной обратной связи с населением Северный Кавказ будет трудно втянуть в общероссийские процессы, поскольку «чрезвычайная повестка» дня вытеснит содержательное обсуждение всех остальных вопросов. А их не мало, начиная с территориальных проблем и трудовой миграции, и заканчивая перенаселением и уровнем интеграции в российское общество.

Сергей МАРКЕДОНОВ, политолог, кандидат исторических наук
«Новая Политика», 22.01.2013