Регионы увязли в долгах

Совокупная задолженность субъектов РФ, по данным Счетной палаты, на 1 января 2013 года составила 1,36 триллиона рублей. По мнению главы Счетной палаты Сергея Степашина, около 60% регионов не смогут рассчитаться с долгами, поскольку не в состоянии обеспечивать свои бюджетные обязательства, так как живет за счет трансфертов, дотаций и кредитов.

Действительно, в краткосрочной и среднесрочной перспективе субъектам РФ без дополнительной помощи со стороны федерального центра будет крайне не просто решить свои долговые проблемы. Сегодня 36 субъектов РФ имеет накопленный долг, превышающий 40% налоговых и неналоговых доходов соответствующих бюджетов. Рост их долговой нагрузки привел к необходимости сокращения инвестиционных расходов, которые упали в кризис с 11% до 6,5% – 7% расходов соответствующих бюджетов и остались на этом уровне вплоть до настоящего времени. Некоторые из таких регионов осуществляли преимущественно инвестиционные заимствования (Краснодарский край, Красноярский край), носящие долгосрочный характер, но большинство привлекало краткосрочные кредиты фактически для финансирования текущих расходов (совокупный размер государственного долга таких регионов сегодня составляет около 600 млрд рублей). В результате ряд регионов (Омская, Саратовская, Нижегородская, Астраханская, Архангельская, Тверская, Костромская области и др.) буквально «захлебываются» в рефинансировании банковских кредитов: валовой объем привлечения и погашения банковских кредитов в течение финансового года у них достигает отметки в 50% налоговых и неналоговых доходов бюджетов.

Государственный долг Республики Мордовия, Республики Северная Осетия-Алания и Костромской области уже превысил уровень в 100% налоговых и неналоговых доходов, а еще 15 регионов имеют долговую нагрузку выше 60%. И хотя формально (ввиду более мягких требований в отношении бюджетных кредитов) они не нарушают бюджетное законодательство РФ, этот уровень представляется чрезмерно высоким и угрожающим стабильности исполнения действующих расходных обязательств.

Причины посткризисного продолжения роста государственного долга регионов в условиях относительно быстрого восстановления высоких мировых цен на углеводороды следует искать в изменениях доходных источников и объемов расходных обязательств региональных и местных бюджетов.

Привлекая в кризис дополнительную безвозмездную финансовую помощь, а также бюджетные кредиты, субъекты РФ решали две задачи: сохранение достигнутого уровня текущих расходов консолидированных бюджетов и осуществление антикризисных мер – прежде всего в форме поддержки инвестиционной активности. Расчет при этом был прост: продержаться несколько лет в таком режиме, пока не будет исчерпан Федеральный резервный фонд, а затем либо – в случае восстановления мировых цен на нефть – все вернется в прежнее русло, либо – в случае сохранения низких цен на нефть в долгосрочном периоде – постепенно придется идти на непопулярные меры сокращения социальной инфраструктуры. Реализация первого варианта при этом давала возможность погасить накопленный долг, поскольку до кризиса бюджеты многих субъектов РФ исполнялись с профицитом.

Тем не менее рост мировых цен на нефть не привел к восстановлению баланса региональных бюджетов, на что повлияли следующие факторы.

Во-первых, торможение роста доходной базы региональных бюджетов. Если до 2009 года включительно наблюдался монотонный рост отношения доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ к ВВП, то в 2010-2011 годах (и, по предварительным данным, в 2012 году) происходило их монотонное падение. В первую очередь это касается налоговых доходов и межбюджетных трансфертов.

Торможение роста объемов фонда оплаты труда в экономике, а также налогооблагаемой прибыли, являющихся базами основных налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, помимо общих низких темпов восстановления российской экономики, было обусловлено также увеличением отчислений страховых взносов во внебюджетные фонды, а впоследствии и вступлением в силу федерального закона о консолидированном налогоплательщике.

Так, несмотря на увеличение налоговой ставки налога на прибыль организаций в части, подлежащей зачислению в региональные бюджеты, с 1 января 2009 года с 18% до 20%, уровень поступлений налога на прибыль в 2010-2011 годах в реальном выражении оказался на уровне соответственно 2005-2006 годов, и серьезно не дотягивал до пика 2007-2008 годов (в 2012 году он будет ниже).

Во-вторых, это опережающий рост расходных обязательств региональных и местных бюджетов. Этому способствовало увеличение страховых взносов во внебюджетные фонды, а в дальнейшем – необходимость реализации указов президента РФ от 7 мая 2012 года, предусматривающих, в том числе доведение уровня оплаты труда основных категорий работников региональных и муниципальных учреждений до среднего уровня по экономике.

В-третьих, это изменение разграничения полномочий. С 1 января 2012 года финансовое обеспечение оказания услуг в сфере здравоохранения практически полностью перешло с местного на региональный уровень, а с 1 января 2014 года по тому же пути последуют полномочия по финансовому обеспечению предоставления дошкольного образования в муниципальных учреждениях (включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, но за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

При этом адекватного перераспределения доходов между региональным и местными бюджетами (устанавливаемое Бюджетным кодексом РФ), которое должно было следовать за изменением разграничения расходных обязательств, не произошло.

Наконец, это сокращение финансовой помощи из федерального бюджета. В соответствии с проектом государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышение устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации», доля финансовой помощи региональным бюджетам в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ снизится с 18% в 2010-2011 годах до 12% к 2020 году.

Александр ДЕРЮГИН, заместитель директора Центра фискальной политики
«Российская газета», 26.02.2013